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粵港澳大灣區檢察民事公益訴訟區際司法協作機制的構建

職稱驛站所屬分類:行政法論文發布時間:2020-11-05 08:46:03瀏覽:1

《粵港澳大灣區發展規劃綱要》實施后,大灣區一體化建設提升為國家戰略,為創新檢察民事公益訴訟區際司法協作機制提供了契機。目前,檢察民事公益訴訟區際司法協作存在協作領域局限、協作方式滯后和協作制度差異較大等問題

   摘 要:《粵港澳大灣區發展規劃綱要》實施后,大灣區一體化建設提升為國家戰略,為創新檢察民事公益訴訟區際司法協作機制提供了契機。目前,檢察民事公益訴訟區際司法協作存在協作領域局限、協作方式滯后和協作制度差異較大等問題,一定程度上影響了大灣區一體化發展。內地檢察機關和港澳司法部門應深化檢察民事公益訴訟區際司法協作,在積極穩妥辦理法律授權領域內公益訴訟案件的基礎上,積極探索“等外”領域;在全面開展粵港澳司法交流合作的基礎上,探索區際司法協作發展模式;在尊重三地法制差異性的基礎上,建立跨區際案件集中管轄制度,以期推進大灣區檢察民事公益訴訟司法協作機制常態化、高效化和制度化運行。

  關鍵詞:檢察民事公益訴訟;區際司法協作;粵港澳大灣區

  中圖分類號:DF 72 文獻標志碼:A

  DOI:10.3969/j.issn.1008-4355.2020.04.09

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  《中國檢察官》(半月刊)創刊于1999年,由最高人民檢察院主管,檢察官學院主辦。本刊堅持“為人民服務,為社會主義服務”的出版方針,力爭促進“百花齊放,百家爭鳴”,把堅持將服務社會放在首位,以實現社會效益與經濟效益相結合。

  推進粵港澳大灣區建設,是習近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動的國家戰略。建設粵港澳大灣區對豐富“一國兩制”實踐內涵、密切內地與港澳交流合作、保持港澳長期繁榮穩定、加快形成全面開放新格局、提升我國經濟創新力和競爭力具有重大意義。檢察機關準確領會黨中央重大決策部署,充分發揮公益訴訟職能作用,主動對接建設國際科技創新中心、國際金融樞紐、宜居宜業宜游的優質生活圈等目標、任務。隨著大灣區建設進程的逐步推進,精準聚焦粵港澳大灣區的戰略定位和發展目標,切實發揮好內地檢察機關核心引擎和輻射引領作用,在全面開展粵港澳司法交流合作的基礎上探索建立檢察民事公益訴訟區際司法協作機制,對實現檢察民事公益訴訟領域司法協同和規則對接具有重大現實意義。

  一、檢察民事公益訴訟區際司法協作的問題檢視

  自2019年《粵港澳大灣區發展規劃綱要》實施以來,廣東省檢察機關圍繞生態環境和資源保護、食品藥品安全等重點領域,受理公益訴訟線索8302件,立案7018件,其中食品藥品領域公益訴訟案件3429件,14個沿海地市檢察機關立案辦理涉海洋生態環境案件379件,督促恢復被污染、破壞的耕地、林地、水源地等5208畝,努力當好公共利益代表。[《2020年廣東省人民檢察院工作報告》。]檢察機關在辦理區際公益訴訟案件的司法實踐中,面臨線索收集難、調查取證難和判決執行難的問題。在線索發現和管理方面,科技手段運用覆蓋面不夠廣、研判效率還有待提升;在調查取證方面,檢察機關取證手段有限,未充分將科技創新成果與案件辦理深入融合;在公共關系建設方面,檢察機關與海關、生態環境、市場監管等職能部門等尚未全方位建立橫向協作機制;在執行環節,跨區域判決中財產類判項執行相對順暢,公益修復類判項執行難度較大。區際檢察民事公益訴訟中存在上述問題的深層次原因,主要是檢察機關協作領域局限、協作方式滯后和協作制度存在差異性。

  (一)檢察民事公益訴訟區際司法協作領域存在局限性

  現階段,大灣區檢察機關已展開的區際民事公益訴訟司法協作領域主要參照已有的民商事司法互助制度。內地不同省份的檢察民事公益訴訟區際協助主要依托聯簽機制,或由上級院統籌、以個案協作的方式推進。涉港澳的司法互助則集中在送達、取證、仲裁裁決、法院判決認可和執行四個領域,但上述多項司法互助安排均嚴格限制了適用案件類型,并不普遍適用于民事公益訴訟。香港地區與澳門地區之間則僅有委托送達安排,尚未簽署調查取證和判決流通的司法互助安排。因此,大灣區民商事司法互助體系尚未實現全面制度化。

  (二)檢察民事公益訴訟區際司法協作方式存在滯后性

  已開展的區際民事訴訟司法協作多采取郵寄送達或當面協商的傳統方式,協作方法滯后于電子信息化發展的趨勢。事實上,《中華人民共和國民事訴訟法》第87條明確規定了電子送達的效力,香港地區已有案例顯示法官會在特殊情況下允許電子送達。[張憲初:《香港司法文書送達和對〈內地與香港送達安排〉的檢討》,載《澳門法學》2016 年第3期,第14頁。]香港《證據條例》第76條第2(a)款對信息技術在民商事案件中的運用持開放態度。2003年澳門提交海牙國際私法會議的反饋中,也表示接受外國用電子方式發出的取證請求。[參見何其生:《比較法視野下的國際民事訴訟》,高等教育出版社2015年版,第286頁。]《關于內地與澳門特別行政區法院就民商事案件相互委托送達司法文書和調取證據的安排》(簡稱《內澳送達和取證安排》)(2020年3月1日起施行)雖規定送達與取證首先以電子方式傳遞,但尚未涉及傳遞方式和渠道,以及其他信息技術的運用問題。

  (三)檢察民事公益訴訟區際司法協作制度存在差異性

  以司法協作中的委托送達制度為例,三地區際送達安排在送達原則和委托書異議制度上的規定并不相同。在送達原則方面,

  1999年最高人民法院印發《關于內地與香港特別行政區法院相互委托民商事司法文書的安排》(以下簡稱《內港送達安排》)和《內澳送達和取證安排》均規定了及時送達原則,即“受委托方應及時完成送達”;《內澳送達和取證安排(修正)》則規定了優先送達原則,“受委托法院應優先處理受托事項”。在委托書異議制度方面,《內港送達安排》和《港澳送達安排》規定受托方認為委托書與規定不符,應通知委托方并說明異議,《內澳送達和取證安排》則規定受托方發現事項不屬于職權范圍等情況時,應書面說明異議。[張淑鈿:《粵港澳大灣區民商事司法協助的現狀與未來發展》,載《中國應用法學》2019年第6期,第121頁。] 二、內地與港澳地區檢察民事公益訴訟制度比較

  檢察民事公益訴訟,是指國家公訴機關以自己名義,代表社會公共利益而向人民法院提起,以追究被告民事責任的一種訴訟類型。內地與港澳社會公共利益多數具有同質性,因此,民事公益訴訟的立法方式和救濟客體基本相同。但是,由于社會背景和法制建構存在不同,三地檢察民事公益訴訟的使用率、訴訟程序和起訴范圍具有差異性。

  (一)內地與港澳地區檢察民事公益訴訟的相同點

  1.三地檢察民事公益訴訟均由法律授權。一是香港地區民事公益訴訟的法律規定。1997年7月,中國對香港恢復行使主權之后,公民權利保護立法不斷完善。《香港特別行政區基本法》作為香港地區的基本法律,該法為民事公益訴訟提供了法律根據。同時,該法第39條規定,《公民權利和政治權利國際公約》《經濟、社會與文化權利的國際公約》和《國際勞工公約》中適用于香港的有關規定繼續有效,上述三個條約亦屬于提起民事公益訴訟的法律依據。二是澳門地區民事公益訴訟的法律規定。澳門地區的民事公益訴訟法律體系包括《澳門特別行政區基本法》《澳門民事訴訟法典》和國際公約。三是內地檢察民事公益訴訟的法律規定。以2012年的《中華人民共和國民事訴訟法》修訂為標志,內地從法律上正式確立了公益訴訟制度。2017年6月,第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議審議通過了《關于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉和〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》,檢察民事公益訴訟制度被正式寫入民事訴訟法。

  2.三地檢察民事公益訴訟的救濟客體均為公民基本權利。一是香港、澳門地區檢察民事公益訴訟的救濟客體。《香港特別行政區基本法》《澳門特別行政區基本法》分別作為香港地區、澳門地區檢察民事公益訴訟的法律根據,第三章均規定了香港居民、澳門居民享有的根本政治、經濟、社會和文化權利。二是內地檢察民事公益訴訟的救濟客體。《中華人民共和國民事訴訟法》第55條規定,對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為,法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。人民檢察院在履行職責中發現破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為,可以向人民法院提起訴訟。可見,內地檢察民事公益訴訟客體為“損害社會公共利益的行為”。結合社會公共利益內涵,內地檢察民事公益訴訟救濟客體應理解為公民基本權利。

  (二)內地與港澳地區檢察民事公益訴訟的不同點

  1.三地檢察民事公益訴訟的使用率不同。在香港地區,經過司法覆蓋審查,任何充分的利害關系人均可提起民事公益訴訟。在澳門地區,《澳門民事訴訟法》第58條規定,在保證“正當性”前提下[“正當性”是指原告與對方當事人之前存在直接的利害關系。],公益訴訟中任何公民、有利益關涉的社團或財團,以及市政廳和檢察院,均享有訴權和參與權。[王華、Xie Juan:《澳門地區公益訴訟制度限制與發展》,載《中國法律》2015年第3期,第91頁。]在內地,“法律規定的機關和有關組織”可以向人民法院提起訴訟。比較可知,三地公益訴訟的起訴主體均包括相關機關和組織。但目前,香港、澳門地區的公益訴訟多由公民個人提起,檢察民事公益訴訟使用率相對較低;內地則主要由檢察機關提出,個人起訴相對較少,檢察民事公益訴訟案件數量占全部民事公益訴訟案件數量的絕大部分。

  2.三地檢察民事公益訴訟的訴訟程序不同。在內地和澳門地區,原告可直接向法院提起公益訴訟,訴訟程序與普通民事案件基本相同。但在香港地區,民事公益訴訟案件必須經由司法覆蓋而啟動,即需先向法院提起司法覆蓋的許可申請,否則法院將不予受理。[香港《高等法院條例》第21K條第3款規定:“除非已按照法院規則取得原訴法庭的許可,否則不得提出司法覆蓋申請,除非法院認為申請人與所關乎事項具有充分利害關系,否則不得批準提出該項申請的許可。”]有學者認為,香港地區的民事公益訴訟尚未體系化發展,“尚不清楚何時由具有公眾意識的申請人代表公眾起訴”。[Po Jen Yap.Understanding Public Interest Litigation in HongKong.Common Law World Review,2008:258.]香港法院設立公益訴訟的司法覆蓋許可申請程序的目的在于剔除“不可救藥或多管閑事”的申請,避免浪費司法資源。香港的公益訴訟案件除獲得司法覆蓋的許可程序較為特殊外,公開庭審階段、救濟程序和訴訟費用與普通司法案件并無區別。[蔡迪云、林峰:《香港公益訴訟制度概述》,載《中國法律》2015年第3期,第84-85頁。]3.三地檢察民事公益訴訟中的起訴范圍不同。一是香港地區的司法機關一般對不存在受害人的民事公益案件提起訴訟。由于司法覆蓋的制度設計,香港公益訴訟制度對公益保護存在疏漏,除非有人受到傷害,否則任何人都無法對施害者起訴。在司法實踐中,英美法系總檢察長的立場則糾正了這一缺陷,其有資格對不存在受害者的公益案件提起訴訟。[Abstrace.The Federal Division Of Public Interest Suits By An Attorney-General.Adelaide Law Review,2004:213-214.]但在香港法院判例中認可了檢察總長在此類案件中的原告身份。[ Ng King Luen v.Rita Fan一案中,法院則確立了憲法重要性事項應由檢察總長(即回歸后的律政司司長)提起的先例。法院在該案判決中拒絕了普通公民對臨時立法委員會的合法性提出質疑的司法覆蓋許可申請,理由是個人并未受到質疑事宜的侵害,應由檢察總長對憲法重要性事件提起公益訴訟。]二是澳門地區的檢察機關理論上可對所有類型的民事公益案件提起訴訟。澳門法律專門賦予了檢察院提起民事公益訴訟的主體資格。澳門檢察院提起公益訴訟時,不同于內地檢察院履行的憲法賦予的法律監督職責,履行的是民事法律賦予的職能。因為,澳門作為大陸法系地區,檢察院享有一定的民事職能。[ 《澳門民法典》規定,檢察院在禁治產、監護制度中具有相關民事職能。]檢察機關在主動保護公共利益的同時,亦樹立了公權力部門在維護社會公益上的公信力。[Abstrace.The Federal Division Of Public Interest Suits By An Attorney-General.Adelaide Law Review,2004:92.]三是內地檢察機關提起民事公益案件范圍包括法律明確授權“4+1”領域和“等外”領域[ “4+1”領域:生態環境和資源保護領域、食品藥品安全領域、國有財產保護領域、國有土地使用權出讓領域和英烈權益保護領域。“等外”領域主要包括個人信息保護、大數據安全、公共安全、互聯網侵權國防安全等領域。]。《中華人民共和國民事訴訟法》第55條第2款規定,人民檢察院在履行職責中發現破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為,可以向人民法院提起訴訟。截止2019年8月底,全國檢察機關共立案公益訴訟案件204 446件,提起訴訟5 911件,[陳菲:《兩年立案20余萬件檢察公益訴訟呈現快速發展態勢》,新華網,http://www.xinhuanet.com/2019-10/10/c_1125089147.htm.]涉及食品藥品安全、環境資源保護、英烈名譽保護、公共安全等領域。

  三、建立檢察民事公益訴訟區際司法協作機制的必要性與可行性

  以粵港澳大灣區發展規劃為契機,構建檢察民事公益訴訟區際司法協作機制,符合國家整體性發展的新要求,且具有可行性。

  (一)建立檢察民事公益訴訟區際司法協作機制的必要性

  1.粵港澳協同發展之現實需求

  現階段,珠三角地區“條塊經濟”與“空間破碎化”共存,城市群內部協同治理措施尚不完善。各地競爭有待進一步規范,地方保護主義傾向抬頭,生產要素流動成本過高。珠三角地區的城市空間形態復雜,城鎮建設用地和農村居民點交錯,提高了土地二次開發成本,拖緩了城市總體發展步伐。[參見楊苑:《報告精讀:粵港澳大灣區建設報告(2018)》,金融讀書會網

  ,https://www.sohu.com/a/232146588_481741.]在大灣區一體化協同發展的背景下,粵港澳的空間秩序亟待重構,即從強中心格局走向網絡化樞紐格局。但是,行政層面推進空間秩序重構存在現實阻力,短時間內難以成型。跨區劃行政措施存在局限性時,檢察機關應積極構建區際司法協作機制,將司法機制作為行政措施的補充手段。

  2.大灣區環境保護的司法訴求

  民事公益訴訟客體多集中在生態環境領域,具有涉及地域廣、治理難度大、社會關注度高的特點。以兩類生態環境公益訴訟對象為例,上述特點便可略見一斑。一是水環境污染。根據2019年6月廣東省生態環境廳公布的數據,全省重度污染河段多數流經數個城市,珠江口和大亞灣的海洋生態系統均呈亞健康狀態。二是空氣污染。珠三角個別城市依然存在污染物超標的現象:東莞、肇慶大氣中PM2.5含量時有超標,廣州、佛山大氣中NO2含量時有超標。[ 廣東省生態環境廳通報2018年全省環境質量狀況公報及2019年1-4月環境治理狀況,廣東省生態環境廳網,http://gdee.gd.gov.cn/xwfb4199/content/post_2508427.html28.]大灣區各城市均與多個城市相鄰,多地聯動方可綜合治理環境污染問題。因此,粵港澳三地檢察機關、相關機構在民事公益訴訟中的司法配合便顯得尤為重要,有助于克服肩負環境監管職責的地方政府、環保部門提起生態環境損害賠償訴訟時,懈怠行使權力、濫用司法資源、損害行政權與司法權之間權力平衡的弊端。[參見王明遠:《論我國環境公益訴訟的發展方向—基于行政權與司法權關系理論的分析》,載《中國法學》2016年第1期,第56-57頁。]3.檢察機關保障民生之職責使然

  內地和港澳法律中一般將社會利益與公共利益作為同義詞看待,即社會全體成員的共同的、整體的利益。[顏運秋:《公益訴訟理念與實踐研究》,法律出版社2019年版,第42、45頁。]無論是英美法系還是大陸法系,檢察機關均被視為“最高法律秩序代表”及“社會公益的維護者”。1806年的法國《民事訴訟法典》最早賦予了檢察機關在公法秩序受到損害時,有權為維護公法秩序而提起民事訴訟。[張艷蕊:《民事公益訴訟制度研究—兼論民事訴訟機能的擴大》,中國政法大學2005版,第114頁。]自此之后,多國均在法律中規定了檢察機關有權提起民事公益訴訟。例如,德國、日本、英國和美國的檢察官可提起公益訴訟的范圍較為廣泛,涉及婚姻訴訟、環境訴訟以及有關公益性或國家政府的財產訴訟等。[參見劉兆興:《兩大法系國家檢察機關在兩種訴訟中的職權比較》,載《外國法譯評》第1995年第1期,第14-17頁。]近年來,隨著內地公益訴訟制度的完善,檢察機關“公益代表人”的身份也得到了普遍認可。有學者指出,“檢察機關是我國當前最佳的民事公益訴訟代表人”。[參見劉華英:《檢察機關提起民事公益訴訟的制度設計》,載《當代法學》2016年第5期,第120頁。]亦有實務界專家指出,新時代檢察權應以代表公共利益為職責使命。[參見苗生明:《新時代檢察權的定位、特征與發展趨勢》,載《中國法學》2019年第6期,第226頁。]而在港澳地區,法律規定和判決先例也認可了檢察機關或相關部門具有保障公益的職責。可見,維護公共利益,發展保障民生為檢察機關職權范圍的應有之義。

  (二)建立檢察民事公益訴訟區際司法協作機制的可行性

  1.民商事司法協作安排之法制基礎

  在民商事領域,內地與港澳、港澳之間已簽署12項安排,涵蓋了委托送達、取證,以及判決、仲裁的互認執行等內容。1999年至2017年,內地與香港共簽訂了7項民商事司法互助安排;2001年至2008年,內地與澳門共簽訂了3項民商事司法互助安排;香港與澳門也簽署了2項民商事司法互助安排。[參見張淑鈿:《粵港澳大灣區民商事司法協助的現狀與未來發展》,載《中國應用法學》2019年第6期,第115頁。]上述安排均在司法實踐中得到了檢驗,個別安排經實踐發現問題后也予以修正。單以香港和內地法院協作案件為例,二十年來,兩地法院在適用本地法律的基礎上,根據各項安排,共辦理司法互助案件2萬余件。[②曹雅靜:《內地與香港民商事司法協助二十周年回顧與展望》,最高人民法院網,https://www.chinacourt.org/article/detail/2017/06/id/2903158.shtml.]民事公益訴訟的本質為民事訴訟,現有的內地與港澳之間的民商事司法互助安排的制度設計,可為民事公益訴訟司法協作機制所借鑒。

  2.檢察機關一體化之制度優勢

  我國《憲法》確認了檢察機關內部實行檢察一體制度。同時,兩高《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中規定,民事公益訴訟一審判決后,如當事人上訴,則起訴檢察院和上一級檢察院均可派員出庭,體現了公益訴訟中檢察職權運行中的一體化原則。“檢察一體”可以保證公益訴訟協作機制順暢運行,在解決管轄爭議、協調跨區取證、執行,以及統一法律爭議時,上級檢察機關可利用指揮監督權,以及職務收取權和移轉權,要求下級檢察機關報告辦案情況和服從上級指令,從而保證協作機制高效、有序運行,亦可防范辦案過程中出現的廉政風險。

  3.區際司法合作先例之經驗保障

  最高人民檢察院發布的《綠色發展·協作保障服務保障長江經濟帶發展檢察白皮書(2019)》顯示,重慶、四川、云南、貴州四省市人民檢察機關建立了赤水河、烏江流域跨行政區域生態環境保護檢察協作機制,共同擔負長江上游生態保護責任。[參見黃晏浩:《最高檢首發長江檢察白皮書 2019年環境公訴立案逾三萬》,財新網,http://science.caixin.com/2020-01-15/101504384.html.]此外,長江上流、中流、下流省際檢察機關之間都建立了相應的協作機制。上海、江蘇、浙江、安徽四省檢察機關設立了“長三角區域檢察協作辦公室”,作為統籌區際檢察協作事宜的常設辦事機構。[參見閆晶晶:《2018檢察新亮點—強化區域協作,開出“醫治”長江病良方》,正義網,http://news.jcrb.com/jxsw/201902/t20190217_1962584.html.]除了其他省份檢察機關司法協作經驗外,粵港澳三地之間的司法合作先例也可為民事公益訴訟司法協作機制所借鑒。2004年至2014年,深圳與香港簽訂了《香港深圳法律服務合作協議書》,并建立了“深港法律合作聯席會議”制度;廣東省人民政府法制辦與澳門特區政府法務局共同成立了粵澳法律問題與合作專家小組;珠港澳三地成立了港澳法律問題專家小組;深港澳共同組建了前海法律專業咨詢委員會,聘請港澳籍專業人員擔任委員。[③ 鄒平學、馮澤華:《改革開放四十年廣東在粵港澳法律合作中的實踐創新與歷史使命》,載《法治社會》2018年5期,第7頁。] 四、檢察民事公益訴訟區際司法協作機制的具體構建

  目前,大灣區檢察機關已在生態環境保護領域嘗試開展區際合作。2019年,廣州、深圳、佛山、東莞四地檢察機關會簽了《保護珠江生態環境和自然資源公益訴訟協作機制》,以檢察聯盟的形式促進四地檢察機關協作配合。[④鐘亞雅、陳筱:《保護珠江生態環境公益訴訟檢察聯盟正式建立》,正義網,http://www.jcrb.com/procuratorate/jcpd/201906/t20190605_2010085.html.]但是在“保護珠江”檢察聯盟運行過程中,則存在具體協作方式不明確和協作保護效果不明顯的情況。未來構建粵港澳大灣區民事公益訴訟司法協作機制時,應在現有協作經驗的基礎上,從立法設計、司法運行、理論研究和行政配合四個層面全面推進協作機制運行的完善。

  (一)明確立法設計

  1.解決區際法律沖突。粵港澳三地法律沖突的特點主要表現為法律難以統一適用,法律沖突的范圍廣泛,沖突的內容復雜。大灣區檢察公益訴訟協作機制在解決法律沖突問題時,應嚴格按照憲法和基本法辦事,注重規則銜接。解決法律沖突時,首先參照各法域現有的國際沖突法規定進行協調。如現有國際法規無法協調,則在省檢察院和港澳司法部門的主持下,充分發揮最高人民檢察院檢察理論研究所法治前海研究基地的作用,在立法層面尋求突破,協商制定統一的區際民事公益訴訟協作沖突解決規則。

  2.確立證據開示制度。司法實踐中,區際公益訴訟的舉證過程中存在一些模糊不清的地方,主要表現為初步證明公共利益受損材料的證明標準不明確,以及證明損害存在與否、程度大小和危險性的標準不明晰。[ 參見曹明德:《檢察院提起公益訴訟面臨的困境和推進方向》,載《法學評論》2020年第1期,第122頁。]因此,有必要在區際檢察民事公益訴訟協作機制中嘗試建立證據開示制度,作為完善取證手段的補充措施。跨區域檢察公益訴訟案件起訴后,雙方當事人應在庭審前公開所掌握的證據,歸納、梳理爭議焦點,嘗試對爭議事實以外的案件事實達成共識,從而保證庭審上對分歧事實進行集中質證和辯論,[ 參見顏運秋、周曉明:《公益訴訟制度比較研究—兼論我國公益訴訟制度的建立》,載《法治研究》2011年11期,第60-61頁。]加快案件審理進度,節約司法資源,及時避免危害結果的擴大化和防止訴訟拖延。

  3.集中管轄跨區劃案件。建構級別管轄制度時,學界一般認為建構標準主要是案件的性質、案件的繁簡程度和案件的影響范圍。[ 參見:江偉:《民事訴訟法》,北京大學出版社2001版,第77頁。]粵港澳檢察機關、相關部門在司法協作過程中,可在廣東省內人民法院集中管轄環境民事公益訴訟的基礎上,對應建立檢察機關區際民事公益訴訟集中管轄制度。2020年1月起,廣州、深圳、珠海、汕頭、湛江、清遠六市中級人民法院和廣州海事法院集中管轄廣東省環境民事公益訴訟案件,建議由在此基礎上逐步將案件管轄的類型拓展至區際民事公益訴訟案件。同時,考慮到珠海市橫琴區人民法院和深圳市前海區人民法院在審理涉港澳案件上的制度優勢,建議將涉港澳區際民事公益訴訟案件統一指定兩地檢察院管轄。[ 目前,珠海市橫琴區人民法院和深圳市前海區人民法院統一管轄一審涉外、涉港澳臺民商事案件。前海區人民法院依托毗鄰香港的優勢,選任港籍陪審員,擴大和方便香港法的適用;建立了港澳臺及外國法查明機制和涉外涉港澳臺糾紛調解機制。因此,由橫琴區、前海區人民檢察院集中管轄涉港澳民事公益訴訟案件,有助于充分利用司法資源,提升起訴便利性。]這種模式的優點在于,一是凸顯公益訴訟案件辦理的專門化和專業化,二是有效避免起訴過程中可能遭遇的地方政府的干預和阻力。

  (二)貫徹科學司法理念

  1.著力辦好法律授權領域案件。一是加大保障大灣區生態文明建設力度。深入貫徹“恢復性司法”理念,促進社會關系、生態環境“雙修復”;強化對公權力的檢察監督,糾正大灣區建設中的行政不作為、亂作為問題;加大灣區生態巡查力度,及時發現破壞生態環境案件線索,督促關停違法違規污染企業,及時恢復被損毀的海洋、林地、濕地等,深化“守護海洋”檢察公益訴訟專項監督活動;鞏固和完善內地多個省市已建立的“河湖長+檢察長”長效機制,為區際河湖治理提供堅強的法治保障。二是加強對灣區內食品藥品流通領域的監管力度。認真貫徹落實習近平總書記對食品安全工作提出的“四個最嚴”要求,充分利用四級檢察機關“檢察一體”的制度優勢,加大對走私凍品、制售假冒偽劣食品、藥品、保健品和虛假宣傳檢察公益訴訟查辦力度,關注上述案件行政處罰、刑事打擊等全鏈條查處情況,如發現涉案的食品、藥品流入粵港澳三地市場,應及時向協作檢察機關移送公益訴訟案件線索,并明確管轄的層級和承辦單位,確保人民群眾“舌尖上的安全”。

  2.全面開展內地檢察機關與港澳地區執法司法部門的交流合作。三地執法司法部門應加強公益訴訟領域的辦案協作交流,可通過聯合開展法治宣傳、聯合培訓等方面加強司法協作,并建立法律法規政策定期通報與個案咨詢制度,探索區際司法協同發展模式,提升粵港澳三地法治建設的協同性協作性和協調性。在廣東自貿區檢察院聘請港澳法律界、工商界人士以及高校學者等擔任專家咨詢委員會委員,暢通人才交流渠道,提升智力支撐,實現優勢互補。

  3.推動檢察機關“智慧公益訴訟”建設。充分利用內地與港澳地區科技優勢,運用信息化手段建立司法協作機制,可借鑒湖北檢察機關在公益訴訟檢察工作中引入衛星遙感技術數據為自然資源環境保護類案件的調查提供線索和案件事實證明材料,借助區塊鏈技術降低存證成本的做法,運用大數據、區塊鏈和人工智能技術于公益訴訟立案、調查工作之中。 [① 蔡欣:《區塊鏈技術在檢察工作中的應用場景》,人民網,http://blockchain.people.com.cn/n1/2019/1112/c417685-31450763.html.

  陳默:《喜報!武漢市檢察院“區塊鏈”科研課題順利通過結題答辯》,武漢市人民檢察院網,http://wh.hbjc.gov.cn/kjqj/201901/t20190104_1382576.shtm.]三地應建立遠程詢問平臺,并利用衛星遙感、大數據分析、無人機取證、移動指揮車等智能化取證設備和指揮系統,實現遠程調查、遠程指揮和即時信息存儲,提升跨區取證效能。[② 《綠色發展·協作保障服務長江經濟帶檢察白皮書(2019)》,《檢察日報》2020年1月15日第3版。]但是,檢察機關在選擇取證手段時,應注重保護公民基本權利,在憲法倫理范圍內履職。[③ David Feldman.Public Interest Litigation and Constitutional Theory in Comparative Perective.The Modern Law Review,1992:44.](三)加強前沿理論研究

  1.積極推進公益訴訟“等外”領域探索。民事檢察公益訴權由法律監督權衍生而來[韓波:《論民事檢察公益訴權的本質》,載《國家檢察官學院學報》2020年第2期,第45頁。],理論上,檢察機關在有權進行法律監督的領域內均可開展公益訴訟。有學者指出,拓寬公益訴訟受案范圍,將大量的新型公共利益問題納入其中,有助于拓寬司法功能,通過司法活動回應公共利益保護。[高志宏:《公共利益觀的當代法治意蘊及其實現路徑》,載《政法論壇》2020年第2期,第31頁。]因此,應重點關注內地建設過程中產業升級、二次城市化(再城鎮化)等重點問題,積極探索知識產權保護與服務、中小企業支援和監管、企業信用體系搭建和事中事后評價等領域的檢察公益訴訟,嘗試在三地互聯網金融、互聯網信息安全等領域開展檢察公益訴訟工作,打造具有全球競爭力的營商環境。

  2.統一區際公益訴訟案件的立案取證標準。探索建立聯席會議制度,通過定期會議討論,協商形成統一的公益訴訟立案取證標準。具體標準設立時,可根據公益訴訟案件類型,分別適用精確規定或可裁量區間的標準。針對需要嚴格保護的社會公共利益,各地應適用精確的立案取證標準;針對存在地域差異性的社會公共利益,可在區間范圍內,靈活把握立案取證標準,采取特殊保護措施。同時,提升公益訴訟調查取證手段的間接強制性,探索建立手段型和后果型間接強制措施,例如借助法院審判職權發生的強制性調查權限克服可能的取證障礙、借助行政調查上的法定職權及其強制性、對妨礙司法公務行為追究刑事或行政責任等。[ 曹見軍:《論檢察公益調查核實權的強制性》,載《國家檢察官學院學報》2020年第2期,第67-69頁。]3.深化司法理論的協作研究。三地檢察人員應結合各自區域社會、法制、文化特點,拓寬研究視野和研究思路,不斷探索有實踐價值的新型公益訴訟司法協作手段。鼓勵檢察人員與港澳法律界人士、高校學者合作研究大灣區不同法律地區內部協調以及涉外新類型案件的規律等。檢察機關應加強與中國(廣東)知識產權保護中心、中國(深圳)知識產權保護中心、珠海橫琴國際知識產權交易中心的交流,以最高檢前海知識產權檢察研究院為依托,開展涉港澳前沿性知識產權公益訴訟問題研究,為區域、國際知識產權法律保護提供理論支撐。

  (四)深化執法司法銜接

  1.強化當事人訴訟權利保障制度。三地檢察機關在辦理跨區際案件時,應加強與廣東自貿區港澳商會組織、內地與港澳聯營律師事務所的聯系,強化對涉港澳辯護人及當事人合法權益的保護,協助當事人申請法律援助,全面保障辯護人的閱卷權、會見權和調查取證權。全面保障當事人訴訟權利,亦符合檢察民事公益訴訟客觀合法原則,強化訴訟監督效果,確保了當事人之間訴訟地位的平等性。[韓靜茹:《公益訴訟民事檢察權的運行現狀及優化路徑》,載《當代法學》2020年第1期,第136頁。]2.探索執法司法協作聯動機制。2019年1月,最高人民檢察院與生態環境部等九個部委共同簽署了《關于在檢察公益訴訟中加強協作配合依法打好污染防治攻堅戰的意見》,對深化行政執法與檢察監督的協作機制建設作出規定。[胡衛列:《國家治理視野下的公益訴訟檢察制度》,載《國家檢察官學院學報》2020年第2期,第15頁。]檢察機關應主動與地方公安、生態環境、漁政、水務等部門建立聯席會議、信息共享、線索移送等協作配合工作機制,增強行政執法與檢察監督合力。建立重大跨界案件會商和聯合辦理機制,推動相鄰區域建立統一的執法司法標準,加強內地公益訴訟制度與港澳相關執法司法制度銜接研究。

  3.建立檢察公益訴訟賠償金管理機制。跨區劃檢察公益訴訟案件往往涉案標的額較大,導致鑒定費用高,相關領域的專家意見難以出具。[ 以環境公益訴訟為例,雖然《環境民事公益訴訟司法解釋》第22條規定,原告可請求被告承擔鑒定費用。但是,該項規定一般被用于訴訟請求的依據,檢察機關進行鑒定時,依然需要先行墊付鑒定費用。]實務中,大灣區的檢察機關多數設立了公益訴訟專項資金賬戶,訴訟執行到位的懲罰性賠償金全部存放在上述賬戶。因此,應加強對公益訴訟專項資金的科學管理和使用,確保賠償款項依法用于公益修復或者賠償;嘗試在鑒定層面提高專家意見適用比例,降低辦案成本,并監督法院加大對判決中公益修復判項的執行力度。

  五、結語

  國家治理體系和治理能力現代化必須依靠制度建設推進。檢察民事公益訴訟作為國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措,[劉藝:《論國家治理體系下的檢察公益訴訟》,載《中國法學》2020年第2期,第150-155頁。]具有黨的領導、人民性、專門機關履職、多元主體協同的特點,高度契合國家治理需求。[參見胡衛列:《國家治理視野下的公益訴訟檢察制度》,載《國家檢察官學院學報》2020年第2期,第15-17頁。]粵港澳大灣區檢察民事公益訴訟區際司法協作機制的構建,要把強化司法辦案作為檢察機關服務和保障粵港澳大灣區建設的基本目標,堅持在辦案中監督,在監督中辦案。緊緊圍繞黨中央的決策部署和當地經濟建設的重心,準確理解和運用有關區際法律規則,積極借鑒國際和港澳地區有益司法經驗,提升服務保障能力和水平。

  Constructing the Interregional Judicial Cooperation of the

  Prosecution of Civil Public Interest Litigation in the GuangdongHong KongMacao Greater Bay Area

  HUANG Liming

  (The Peoples Procuratorate of Foshan City, Foshan 528000, China)Abstract:

  After the Layout Plan of GuangdongHongkongMacao Greater Bay Area was put into effect, the integrated construction of the Greater Bay Area has become a national strategy, which offers a new opportunity for the interregional judicial cooperation of the prosecution of civil public interest litigation. At present, there are problems such as the limitation of cooperation area, backward in cooperation mode and systematic difference, which, to a certain degree, hamper the integrated construction of Grater Bay Area. In the future, the cooperation between the procuratorial organs of mainland China and Hongkong and Macao shall be based on properly handling the civil public interest cases in the area of legal authority, and at the same time positively explore the “off grade” area. On the basis of judicial cooperation in Guangdong, Hong Kong and Macao, we must explore interregional cooperation mode. On the premises of mutual respect, we shall construct an interregional centralized jurisdiction system to promote the normalized, efficient and systematized judicial cooperation mechanism of civil public interest litigation.

  Key Words: the prosecution of civil public interest litigation; interregional judicial cooperation; the GuangdongHong KongMacao Greater Bay Area

《粵港澳大灣區檢察民事公益訴訟區際司法協作機制的構建》

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文章名稱:粵港澳大灣區檢察民事公益訴訟區際司法協作機制的構建

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