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監察體制改革背景下紀委監委合署辦公體制的構建

職稱驛站所屬分類:行政法論文發布時間:2020-10-26 08:48:26瀏覽:1

構建紀委監委合署辦公體制是深化國家監察體制改革的重要內容,是加強黨的領導的重大舉措,具有深厚的理論根基、實踐根基和制度根基。構建紀委監委合署辦公體制的原則性要求包括:“一套機構”是組織原則

   摘 要:構建紀委監委合署辦公體制是深化國家監察體制改革的重要內容,是加強黨的領導的重大舉措,具有深厚的理論根基、實踐根基和制度根基。構建紀委監委合署辦公體制的原則性要求包括:“一套機構”是組織原則,“紀法貫通”是程序要求,“銜接配套”是制度規定。今后,應規范紀委監委組織機構的職責配備,建立紀委執紀與監委執法銜接機制,完善以《監察法》為中心的配套制度體系,進一步健全和完善紀委監委合署辦公體制。

  關鍵詞:監察體制改革;紀委;監委;合署辦公

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  《檢察風云》本刊的宗旨是“弘揚廉政文化、傳播法制文明”,集新聞性、理論性、可讀性于一體,深度報道國內重大事件,內容生動、豐富、得到社會各界的廣泛認可。

  深化國家監察體制改革是黨的十九大作出的重大戰略部署,構建紀委監委合署辦公體制則是深化國家監察體制改革的重要內容,對完善國家監督體系、深入開展反腐敗斗爭、提升黨和國家治理能力具有重大意義。當前,構建紀委監委合署辦公體制尚處于初步探索階段,許多工作有待開展。本文從探討紀委監委合署辦公體制構建的根基入手,深入研究這一體制構建的基本框架和主要策略,以期為新一輪黨和國家機構改革特別是國家監察體制改革提供理論參考。

  一、紀委監委合署辦公體制構建的根基

  2016年11月,中共中央辦公廳印發了《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》,要求新成立的各級監察委員會與各級紀律檢查委員會采取合署辦公的形式。伴隨監察體制改革由試點到推廣的進程,中央及地方各級紀委監委均進行資源整合并紛紛建立起合署辦公體制。紀委監委之所以能合署辦公,是因為這一舉措具有豐厚的理論根基、實踐根基和制度根基。

  1.理論根基:紀律檢查權與監察權之間存在融合性

  我國現行的政治體制包含黨政兩套體系,分別為黨的領導權與國家政權,二者相互融合,構成我國權力體系。紀律檢查權與監察權雖然分別隸屬黨的領導權與國家政權兩套不同的權力體系,但在內容、執行等方面存在融合性,為紀委監委合署辦公體制的構建奠定了理論根基。

  其一,權力屬性具有融合性。紀律檢查權與監察權的統一性源于權力的“人民性”。一方面,在我國,中國共產黨不僅是執政黨,而且是領導黨,這一地位的形成是歷史和人民的選擇。與“西方國家只是將政黨作為一種選舉工具,直接目的是奪取或者維持政權,最終目的是服務和服從于一定階級或特定利益集團的利益”①不同,中國共產黨作為馬克思主義執政黨,“強調和堅持整個無產階級不分民族的利益”②,代表中國最廣大人民的根本利益,其權力屬性具有“人民性”。另一方面,國家政權實質上是人民權力的讓渡,由人民選舉產生人大代表,組成各級人大,由人大產生行政機關、檢察機關、審判機關以及監察機關,授予其行政權、檢察權、審判權以及監察權。這些機關就其本質屬性而言,也具有“人民性”。總之,兩大權力屬性的融合性為紀委監委合署辦公奠定了良好的基礎。

  其二,權力內容具有融合性。紀律檢查權與監察權共同致力于監督工作,前者由監督權、執紀權與問責權組成,后者涵蓋監督權、調查權與處置權三大職權,彼此之間一一對應,既有共性,也存在差異,相互融合。一方面,二者根據自身的機關性質明確相應的監督內容,采取不同的監督方式,但是其目標要求具有一致性,都是懲前毖后、治病救人、抓早抓小、防微杜漸;另一方面,紀委執紀與監委調查手段相融合,談話、查封、扣押(扣留、封存)、鑒定等是紀委監委共同適用的審查調查措施。此外,監委處置權與紀委問責權具有相似之處,二者均對履職不力、失職失責的相關領導干部進行問責。紀律檢查權與監察權權力內容的融合性反映了紀委監委工作范圍存在重合,采取合署辦公體制則是適應權力內容融合性的有效選擇,有利于突出工作重點,提升監督效率。

  其三,權力運行具有融合性。權力的最終落腳點在于運行,紀律檢查權與監察權運行的融合性使得紀委監委合署辦公體制的構建具備了可能性。在權力運行結構上,中央和地方各級紀委監委為紀律檢查權與監察權的運行提供了組織結構,共同遵循下級紀委監委對上級紀委監委負責的運行邏輯;在權力運行制衡上,紀律檢查權的作用對象包含監委中的黨員,監察權的作用對象亦涵蓋紀委中履行公權力的公職人員,實現了紀委監委間的相互監督,改變了過去紀律檢查權與行政監察權之間單項監督的不對等局面;在權力運行依據上,紀律檢查權依照黨內法規運行,監察權則依照相關國家法律運行,法的空缺性以及法的開放結構使得黨內法規與國家法律共同構成中國特色社會主義法治體系③,共同推動與保障反腐敗工作法治化,以權力運行依據的“紀法銜接”推動合署辦公體制的構建。

  總之,紀律檢查權與監察權之間的融合性為紀委監委合署辦公提供了理論根基。另外,紀委監委合署辦公也在一定程度上推動了紀律檢查權與監察權之間更加充分、有效融合。

  2.實踐根基:原紀檢監察機關合署辦公積累了經驗

  紀委監委合署辦公體制之所以能夠構建,除紀律檢查權與監察權的融合性所提供的理論基礎外,1993年紀檢監察機關合署辦公以來積累的豐富實踐經驗也為構建這一體制奠定了基礎。

  其一,形成了較為完善的紀檢監察機關組織機構設置思路。1993年紀檢監察機關合署辦公以來,較為完善的紀檢監察機關組織機構基本配置完成,形成了內設機構與派駐機構相結合的紀檢監察機關組織機構設置的總思路。在此期間,特別是黨的十八大以來,紀檢監察機關機構調整所形成的組織機構設置思路為紀委監委合署辦公順利推進提供了可資借鑒的經驗。在內設機構層面,通過協調綜合類及業務類兩類機構的比例,形成更加完善的內設機構格局,主要表現在將職責相近的辦公廳與監察綜合室整合為辦公廳,將黨風政風監督室、執法和效能監督室整合為黨風政風監督室。在整合的同時,增設紀檢監察室,使紀檢監察室數量經過兩次機構調整由8個增至12個,監督執紀部門數量和人員力量占總數的70%④,最終實現了紀檢監察機關更加聚焦自身的主責、主業,為紀委監委內設機構的設置重心提供了方向指引。在派駐機構層面,2015年3月,中央紀委首次向黨的工作部門、全國人大機關、國務院辦公廳、全國政協機關派駐紀檢組,在中央層面實現了紀檢監察機關對中央機關的監督全覆蓋,彌補了過去派駐監督范圍過窄的不足,為紀委監委合署辦公后派駐機構的設置提供了基本思路。

  其二,形成了較為完善的紀檢監察機關權力運行機制。一方面,形成了“信訪—調查—審理”相銜接的辦案機制。根據問題線索從受理到審理的流轉過程,設置信訪室、案件管理室、紀檢監察室與案件審理室。信訪室負責受理黨組織、黨員與行政監察對象違紀行為的檢舉、控告,紀檢監察室負責對問題線索進行調查,案件審理室負責對紀檢監察機關的調查結果進行審理,由此形成了“信訪—調查—審理”相銜接的權力運行機制。這一機制有利于彰顯紀檢監察機關的權威性,并為推動紀委監委合署辦公后紀委執紀與監委執法的銜接協調提供了思路。另一方面,構建了自我監督機制。紀檢監察機關作為監督專責機關,在行使職權的過程中,必須實現“打鐵必須自身硬”的總要求。為此,紀檢監察機關在內設機構中設置專門的自我監督機構——紀檢監察干部監督室(以下簡稱干部監督室),開辟了紀檢監察機關專門進行自我監督的組織路徑,從而形成了監督與自我監督相呼應的更為完整的權力運行格局,為紀委監委合署辦公后紀律檢查權與監察權的有效運行提供了相關實踐經驗。

  3.制度根基:黨規國法為合署辦公提供了制度遵循

  前述原紀檢監察機關合署辦公所形成的實踐經驗證明了紀檢監察機關合署辦公的有效性,但是有效性僅證實了紀委監委合署辦公的效能,而合署辦公體制作為黨的領導的重要形式,需要在黨內法規和國家法律層面具備合法性,保證紀委監委合署辦公體制的合法、科學構建。

  其一,黨內法規明確了合署辦公的范圍及形式。黨內法規作為國家法律的有效補充,為紀委監委合署辦公體制的構建提供了法律依據。《中國共產黨工作機關條例(試行)》第5條規定,根據工作需要,黨的工作機關可以與職責相近的國家機關等合并設立或者合署辦公;合并設立或者合署辦公仍由黨委主管。這一規定既明確了合署辦公的范圍為職責相近的黨和國家機關,又強調了合署辦公單位仍由黨委主管。如前所述,紀委監委職責相近,二者之間采取合署辦公體制符合黨內法規的相關規定。2018年《深化黨和國家機構改革方案》通過后,合署辦公成為黨政機構改革的重要形式。為確保黨和國家機構改革順利推進,也為進一步規范合署辦公單位黨的領導,2019年中共中央印發《中國共產黨黨組工作條例》,規定與黨的機關合并設立或合署辦公的單位一般不設黨組。這說明,在黨政合署辦公單位中,黨的工作機關實際上發揮了黨組的作用,即在合署辦公單位中發揮領導作用,為紀委在紀委監委合署辦公體制中作用的發揮作出了更為具體的規定。

  其二,國家法律在憲法層面明確了黨的領導地位并推動黨的領導法治化。我國現行憲法以1982年憲法為基本遵循,在延續“以歷史敘事的方式在憲法序言中寫明黨的領導”⑤的基礎上,進一步在總綱中指明中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征,“深化了人們對我國國體的認識,是對我國國體的重構”⑥。同時,又在此基礎上增設“監察委員會”內容,重塑了我國人民代表大會制度下的“一府兩院”國家機關架構,形成“一府一委兩院”新格局,從國體與政體角度進一步深化了對黨的領導地位的認識:一方面,從國體視角強化黨的領導地位,更加強調了中國共產黨執政黨與領導黨雙重身份,進一步推動了黨的領導制度和人民代表大會制度的融合;另一方面,通過設置監察委員會,在憲法層面確保了黨對反腐敗工作領導的制度化和法治化。合署辦公作為黨的領導的組織形式之一,運用于紀檢監察工作這一重要領域,符合憲法對黨的領導進一步規范的要求,為黨的領導權與國家政權有效融合提供保障。

  二、紀委監委合署辦公體制的框架設計

  紀委與監委合署辦公依然屬于黨政合署辦公,但是“合署的權力類型和機構類型發生了變化,權力關系不是政黨與政府之間的關系,而是執政黨與政權之間的關系”⑦。監察體制改革啟動后,中央對紀委監委合署辦公體制的構建提出了原則性要求,即框架性設計。按照中央的要求,全國各地在實踐中也進行了積極探索。

  1.“一套機構”是紀委監委合署辦公體制構建的組織原則

  組織機構設置是紀委監委合署辦公面臨的首要問題,對此,《深化黨和國家機構改革方案》明確紀委與監委合署辦公依然實行一套工作機構、兩個機關名稱,對紀委監委合署辦公組織機構的設置提出了原則性規定。

  一方面,形成懲治與預防、監督與自我監督相結合的內設機構格局。過去,由于行政監察權對紀律檢查權的依附性,形成了紀檢監察室綜合履職的機構布局,但是存在權力過分集中的問題。監察體制改革后,鑒于監察權權力類型的改變,紀檢監察室實行職責分散、機構分設。監督檢查室承擔對聯系地區(部門)的日常監督,審查調查室承辦涉嫌嚴重違紀或者職務違法、職務犯罪問題線索的初步核實和立案審查調查,案件監督管理室(以下簡稱案管室)負責對問題線索集中統一管理,不僅負責對線索流轉及處置進行統一協調,而且負責對問題線索進行全過程監督。

  另一方面,賦予派駐機構更廣泛的權限。為規范紀委監委派駐機構設置,2018年10月,中共中央辦公廳印發的《關于深化中央紀委國家監委派駐機構改革的意見》規定,派駐機構既要依照黨章和其他黨內法規履行監督執紀問責職責,又要依照憲法和監察法履行監督調查處置職責。這一規定賦予派駐機構監察權限,在派駐機構職責上體現了紀律檢查權與監察權的融合。不僅如此,為發揮派駐機構一線監督的優勢,各地還挖掘了派駐機構的協調功能,增加了其合作職責。如監察體制改革后,山西省通過建立“派駐機構、巡視巡察機構聯動監督機制,暢通問題線索移送渠道”⑧,為派駐機構對巡視巡察機構進行協助搭建了工作平臺,進一步推動了黨內監督和國家監察的有機統一。

  紀委監委組織機構架構及職責的重構雖然推動了多元組織的合署以及多元目標的實現,但是也存在一些問題。一是干部監督室職責有待進一步落實。目前,各地在實踐中存在直接將紀檢監察干部相關違紀違法線索移送干部監督部門的做法。這一做法在法律及黨內法規層面缺乏制度支撐,有違《監察法》及《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》(以下簡稱《監督執紀規則》)對案管部門統籌管理問題線索的要求。二是各地派駐紀檢監察組被賦予的監察權只是部分監察權,主要是監察權中的監督權,由此往往會引發一些問題。例如,由于沒有調查權和處置權,監察權的核心作用即調查沒有被派駐機構落實,派駐紀檢監察組的權威性以及派駐監督的優勢不容易發揮。

  2.“紀法貫通”是紀委監委合署辦公體制構建的程序要求

  紀委監委合署辦公后,二者聯合辦案成為常態,如何推動紀委執紀與監委執法高效銜接,成為紀委監委合署辦公體制構建面臨的關鍵問題。對此,習近平總書記強調,持續深化監察體制改革,需要促進執紀執法貫通。這一重要論述為紀委監委合署辦公體制構建的程序性內容提出了目標要求,即“紀法貫通”。

  其一,規范問題線索流轉。問題線索是紀委執紀與監委執法最重要的依據。目前,全國各地已形成了線索受理、線索移送以及結果反饋的流轉路徑。此外,各地積極探索保障線索有效流轉的方式,如召開由案管室主任、分管線索管理的副主任、線索管理處處長和經辦人員參加的案管室專題會⑨,或者建立“由案件監督管理部門牽頭,信訪室、紀檢監察室參加的問題線索會商小組”⑩,以集體會商的形式對線索性質進行預判,并對分流給哪個部門提出意見。然而,線索在從接收到了結的過程中,除了正向傳遞,還包括反向傳遞,如在監督檢查過程中,紀檢監察機構工作人員如果發現涉嫌職務違法和犯罪等問題,需將線索及時“回流”到案管室進行重新分配。在這一過程中,工作人員需要履行哪些程序,國家法律層面應給予制度性安排。

  其二,推動紀律審查與監察調查相銜接。立案模式的選擇關系紀律審查與監察調查銜接的整體走向,是推動紀律審查與監察調查相銜接的重要一環。在現有工作流程下,對于同時擁有黨員和公職人員身份,且既違反黨內法規又違犯《監察法》等國家法律的情況,存在誰先立案以及如何銜接的問題。“北京市根據監察對象身份、案件性質的不同,分別采取同步立案、先執紀審查后依法調查、先監委依法調查后由其他紀檢組織執紀審查等不同模式”B11,其他省份也對這三種對接模式進行了探索,形成了黨紀、政務同步立案,先黨紀立案后政務立案以及先政務立案后黨紀立案三種立案對接模式,在立案環節確保了紀委執紀與監委執法間的“紀法貫通”。究竟選擇哪種立案模式,由于當前我國對職務違法“沒有權威的官方解釋,在學理上也沒有明確的概念”B12,所以,一些地方工作人員很難作出決定。

  其三,促進審查調查與案件審理相銜接。審查調查與案件審理的銜接主要包含兩種情況。一是按照正常辦案程序進行銜接,由審查調查部門將審查調查報告移送給案件審理部門;二是在特殊情況下,案件審理部門提前介入審查調查工作。關于前者,《監察法》及《監督執紀規則》作出了規范,明確了案件審理受理條件及人事安排等內容;關于后者,《監督執紀規則》及《案件檢查工作條例實施細則》分別對案件審理提前介入的條件及程序作出了規范。然而,僅對提前介入的條件及程序作出規范是不夠的,還需對介入程度、介入范圍、介入重點及職責等內容進行說明。同時,《案件檢查工作條例實施細則》在位階上屬于中紀委黨內法規,若在監察體制改革背景下繼續根據這一黨內法規對監委案件審理提前介入進行規范,則會產生黨內法規作用范圍上的越位和錯位問題。

  3.“銜接配套”是紀委監委合署辦公體制構建的制度規定

  習近平總書記強調,在監察體制改革新階段,“各項規則要跟上”,“配套法規要跟上”。B13這是對紀委監委合署辦公制度體系構建所提出的明確要求,即制定“銜接配套”的制度保障體系。

  其一,完善相關法律法規體系,促進配套制度體系的完善。為推動合署辦公后監委職責的落實,中央紀委、國家監委聯合印發了《公職人員政務處分暫行規定》,推動以《監察法》為中心的監察法律體系的完善,為紀委監委合署辦公體制的構建提供了制度保障。然而,完善紀委監委合署辦公法律體系不僅需要中央紀委、國家監委聯合制定相關配套制度,還需要對《監察法》中較為原則性的內容進行司法解釋。實踐中,我國對司法解釋這一方式重視不足,導致《監察法》中的某些規定難以充分發揮作用。例如,《監察法》中所規定的談話、訊問、詢問、查詢和留置等12項措施,除了談話措施,其他的主要適用于監委調查權的行使。監委履行監督職責的方式主要是開展廉政教育和進行監督檢查。因此,相關法律需要做好司法解釋工作,進一步規范監委監督權的行使。又如,《監察法》將監察對象分為“依法履行公職的公職人員”和“依法履行公職的有關人員”,這樣規定的目的在于實現監察對象全覆蓋,然而規定的范圍界定較為寬泛。輔警、協管員等聘用人員以及人大代表、政協委員、特約監察員等均屬于“有關人員”行列,這些群體是否屬于監察對象,相關法律需要給予解釋。

  其二,制定(修訂)相關黨內法規,實現黨內法規與國家法律的銜接協調。合署辦公后,紀委監委具備了黨的組織機關和國家機構雙重屬性,其工作人員不僅需要遵循相關法律法規,也需遵循有關黨內法規。正如有學者指出:“黨內法規對國家機構的影響將變得更為直接,甚至成為新機構組織運行的主要準則。”B14為此,中央積極探索制定有關黨內法規,保障紀委監委合署辦公。一是通過制定(修訂)中央黨內法規,保障紀委監委合署辦公順利進行。如對《監督執紀規則(試行)》進行修訂,這一舉措不僅是內容的修訂,還包含位階的提級,即由中紀委黨內法規上升為中央黨內法規。二是中央紀委國家監委聯合制定黨內法規,如制定《中央紀委國家監委立案相關工作程序規定(試行)》。但是,黨政機關聯合制定黨內法規的相關規范有所欠缺。作為黨內法規“立法法”的《黨內法規制定條例》,僅規定了兩類聯合制定黨內法規的形式,一種是兩個以上部委聯合制定,一種是涉及政府職權范圍的,可以由黨政聯合制定,兩種形式均未將國家監委納入聯合制定黨內法規的主體范疇。因此,我國需要進一步明確黨政聯合制定黨內法規的主體是包括監委的。

  三、紀委監委合署辦公體制構建的策略

  紀委監委合署辦公體制的構建主要涉及機構設置、職責配備、辦案程序以及制度保障等內容,上述紀委監委合署辦公體制的框架設計也基本涉及這些內容,為未來紀委監委合署辦公體制的進一步完善提供了思路。

  1.規范紀委監委組織機構的職責配備

  目前,為推動紀委監委合署辦公體制構建,我國按照“一套機構”原則設置了紀委監委組織機構的基本架構。今后,我國需要在此基礎上,進一步規范各部門職責。

  其一,規范案管部門與干部監督部門職責,確保紀委監委自我監督效用的落實。案管部門與干部監督部門自我監督職責的規范,主要是明確二者之間的分工并推動履職的銜接協調。一方面,通過規范案管部門與干部監督部門對于問題線索的接收程序,厘清二者落實自我監督職責的差異。《監督執紀規則》明確規定,案管部門對問題線索進行統一管理并對監督執紀全過程進行監督,而紀檢監察干部違紀違法類線索屬于問題線索中的特殊線索。應當以問題線索是否涉及紀檢監察干部為界限,啟動兩套問題線索接收程序,一般類線索由案管部門接收,特殊類線索由干部監督部門接收。要將這一界定上升到黨內法規層面,為二者自我監督職責的落實提供制度保障。另一方面,可以在案管部門與干部監督部門之間構建線索移送機制。如前所述,線索流轉不僅包括線索接收,還包含線索“回流”,針對“回流”過程中發現的紀檢監察干部違紀違法線索,應設置專門線索移送機制,從而推動二者之間的合作。

  其二,規范派駐機構職責權限,加強組織機構間聯系。為進一步發揮派駐監督的優勢,解決當下面臨的問題,需要從以下兩方面著手。一是要依據駐在單位工作性質與工作內容,探索賦予派駐機構相應的調查手段與職責權限。但是,這并不意味著派駐機構可以適用所有調查手段,涉及嚴重職務違法及職務犯罪的問題線索,派駐機構應當及時將其移送案管部門。因此,派駐機構不能使用留置等強制性措施。二是要構建信息共享機制與協作機制。加大派駐機構與監督檢查室、黨風政風監督室之間的人員及信息交流,以人員交流破解監督力量不足的問題,以信息交流推動監督檢查室與黨風政風監督室及時了解監督的具體問題,促進派駐機構以整體性思維落實監督職責。

  2.建立紀委執紀與監委執法銜接機制

  紀委與監委的辦案程序主要包括線索處置、立案審查調查、案件審理等環節,要從這些程序著手,規范紀委執紀與監委執法工作銜接機制。

  其一,保障線索精準分流與動態流轉。問題線索貫穿紀委監委辦案全過程,其分流精準與否以及流轉順暢與否關系辦案效率及質量的高低。國家應盡快出臺“紀檢監察機關線索受理、移送以及結果反饋工作辦法”,主要解決以下三個問題。一是科學設計集體會商分流線索制度。筆者認為,應采取“經辦人提議—集體決定—領導審批”的方式,即線索在案管部門登記后,由經辦人提出處理意見,交線索會商小組研究后,提出分流處理的傾向性意見,報分管領導進行審批,再交由承辦部門進行處理。其中,會商小組的形成可以根據問題線索的復雜性來確定。對于簡單的線索,由案管部門內部成員組成會商小組即可,而對于重要檢舉事項或復雜事項,可以采取“案管部門牽頭,多部門參與”形式。二是明確規定動態流轉線索程序。問題線索往往具有廣泛聯系性、初期指向不確定等特點,這使線索的動態流轉成為常態,需要建立與之配套的線索流轉機制,明確具體程序、流轉時限等,案管部門也應當對“回流”線索進行特殊接收和分配。三是建立問題線索數據庫。依托網絡技術,分析線索來源、涉及人員職務構成、所在地分布、重大(典型)線索成因等,為日常監督、巡視巡察和審查調查提供方向。

  其二,完善紀律審查和監察調查銜接機制。紀律審查與監察調查銜接機制的出發點是黨紀立案與政務立案銜接模式的選擇,如前所述,各地在實踐中對黨紀、政務先后立案與同步立案均進行了有益探索,但是需要進一步明確不同對接模式的選擇標準,尤其應當明確“先后立案”以及“同步立案”的優勢與弊端。“先后立案”的優勢在于辦案針對性、集中性強,弊端在于辦案時間會有所延長,故此模式較適用于黨員干部有嚴重違紀行為或嚴重職務違法犯罪行為。當黨員干部嚴重違紀行為線索較為明朗而職務違法行為線索模糊時,為保證辦案效率與質量,應由紀委優先介入案件;當黨員干部的行為涉嫌職務犯罪,為防止相關責任人潛逃或自殺等意外狀況的發生,監委應優先介入案件,并在必要時采取留置措施。若案件責任人身份較為特殊,如涉及國家重大機密,則其行為只要涉嫌職務違法就應當由監委優先介入,以防止意外狀況的發生。“同步立案”的優勢在于有利于提升辦案效率,但對于黨員干部涉嫌嚴重違法或職務犯罪的案件,紀委監委同時介入不利于對重點問題進行優先突破,故該模式適用于黨員干部涉嫌違紀違法的案件。B15

  其三,進一步完善案件審理環節。“提前介入審理,是指案件審理部門和案件審理人員報經紀檢監察機關領導批準,在審查調查過程中對案件事實、證據進行初步審核的程序”B16,是紀委執紀與監委執法過程中經常采取的方式。然而,現有黨內法規僅在提前介入時機及程序方面進行了規范,需要進一步厘定案件審理提前介入的范圍及任務。一方面,應當明確提前介入的范圍。提前介入審理并不是直接介入審查調查環節,也不是對審查調查情況進行全面核實,而是對已有審查調查情況進行初步了解,并在此基礎上提出審核意見,推動審查調查深入有序開展。另一方面,應當明確提前介入審理的任務。提前介入審理是為審查調查發揮建設性作用,而非主導性作用。因而,其主要任務是提前了解案件事實及證據,向審查調查部門提出建議,促進審查調查效率的提升。此外,應當及時修訂《案件檢查工作條例實施細則》,由中央紀委與國家監委聯合制定,以此適應紀委監委合署辦公的現實要求。

  3.完善以《監察法》為中心的配套制度體系

  配套制度體系既是紀委監委合署辦公體制構建的合法性依據,也是其運轉是否順暢、高效的依托,需要進一步完善以發揮制度引導功能。

  其一,對《監察法》相關內容進行修訂或作出解釋說明。監察法律體系的完善離不開監察體制改革實踐經驗的總結,應當堅持為監察體制改革實踐探索提供制度保障的原則,通過司法解釋,對《監察法》關于監察手段、監察對象以及立案公布的相關內容進行解釋說明。在監察手段方面,將“談話”、調取證據資料等列入監委履行監督職責的手段,并規定二者的適用情形,如具體規定“教育提醒談話、誡勉談話、任前廉政談話、信訪談話、談話函詢以及組織調查談話”B17的適用情形。在監察對象方面,對“依法履行公職的有關人員”進行界定,防止出現監察對象寬泛性引發的監察權濫用風險。一是將協警、協管員等聘用人員納入監察對象范疇,不能因其不在編制內就可以不受監督,確保監察全覆蓋。二是明確普通教師、醫生等不屬于監察對象,只有在其涉及公權力的使用時才可以成為監察對象,防止出現監察對象寬泛性引發的監察權濫用風險。三是規范對人大代表、政協委員以及特約監察員的監督,這三類人員并非專職對監委進行監督,當其本職工作涉及行使公權力時,才對其本職身份進行監督。

  其二,對中央紀委、國家監委聯合發文進行規范。中央紀委、國家監委聯合發文在紀委監委合署辦公制度體系中占有較大比重,主要包含聯合制定相關法規和聯合制定黨內法規兩種形式。一方面,應當修訂《黨內法規制定條例》,為中央紀委、國家監委聯合制定黨內法規提供合法性依據。目前,《黨內法規制定條例》雖然明確黨政機關可以聯合制定黨內法規,但其所規定的“政”僅為狹義的“政”,是指涉及政府職權范圍的,可以由黨政聯合制定黨內法規,并未賦予國家監委聯合制定黨內法規的合法性,應當對此進行修訂,將國家監委納入黨政聯合制定黨內法規的主體范疇。另一方面,應當進一步規范中央紀委、國家監委聯合發文所公布的內容,從而更加清晰地界定黨內法規和監察法規兩種性質。在聯合發文形式下,如何判定文件性質主要根據文件內容更側重監委職責還是更側重紀委職責,即需要判定主辦機關。然而,合署辦公體制下,紀委監委職責具有融合性,僅僅根據文件內容難以確定文件性質,需要在發布的同時公布發文字號,以更加直觀的形式幫助判斷文件性。此舉有利于在厘清黨內法規和國家法律法規性質的基礎上,保障制度層面的“紀法銜接”。

  注釋

  ①楊彬彬:《黨的政治建設與黨政關系調適》,《社會主義研究》2019年第5期。

  ②《馬克思恩格斯選集》第1卷,人民出版社,2012年,第413頁。

  ③夏偉:《監察體制改革“紀法銜接”的法理闡釋及實現路徑》,《南京師大學報》(社會科學版)2020年第1期。

  ④中央紀委國家監委研究室編:《改革開放40年紀檢監察工作紀事》,中國方正出版社,2018年,第411頁。

  ⑤王秀哲:《黨的領導入憲及黨依憲執政的實現》,《理論探討》2019年第1期。

  ⑥范進學:《2018年修憲與中國新憲法秩序的重構》,《法學論壇》2018年第3期。

  ⑦莊德水:《監察委員會有效運行的結構化邏輯分析》,《理論與改革》2019年第1期。

  ⑧白廣磊:《系列報道之六 監委怎樣發揮監督作用:履行好監督調查處置三項職責》,《中國紀檢監察》2017年第23期。

  ⑨湖北省紀委監委案件監督管理室:《問題線索如何規范管理高效處置》,《中國紀檢監察報》2018年5月2日。

  ⑩《杭州下城:加快紀檢監察和檢察院兩個舉報系統的融合》,中央紀委國家監委網,http://www.ccdi.gov.cn/gzdt/jctzgg/201802/t20180207_163569.html,2018年2月7日。

  B11《國家監察體制改革試點工作學習參考》,中國方正出版社,2017年,第39頁。

  B12朱福惠:《國家監察法對公職人員紀律處分體制的重構》,《行政法學研究》2018年第4期。

  B13習近平:《在新的起點上深化國家監察體制改革》,《求是》2019年第5期。

  B14秦前紅、陳家勛:《黨政機構合署合并改革的若干問題研究》,《華東政法大學學報》2018年第4期。

  B15蒙慧、胥壯壯:《監察體制改革背景下“兩委”合署辦公問題研究》,《河南社會科學》2019年第2期。

  B16《紀律審查與監察調查程序圖解》,中國方正出版社,2018年,第143頁。

  B17江國華:《中國監察法學》,中國政法大學出版社,2018年,第106頁。

《監察體制改革背景下紀委監委合署辦公體制的構建》

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